Contextualização
O Congresso Nacional aprovou, em 12 de agosto, um projeto que cria um mecanismo para utilizar receitas extraordinárias obtidas pela União em períodos de valorização do petróleo para compensar reduções de tributos incidentes sobre combustíveis. A proposta foi aprovada no Senado por 61 votos a 2, após passar pela Câmara, e segue para sanção presidencial.
A ideia econômica que deu origem à proposta é relativamente simples. Uma elevação expressiva do preço internacional do petróleo produz dois efeitos simultâneos sobre a economia brasileira. De um lado, encarece combustíveis e pressiona custos de transporte, produção e inflação. De outro, como o Brasil é um grande produtor de petróleo, aumenta determinadas receitas públicas provenientes da exploração da commodity. O projeto procura conectar esses dois movimentos. Receitas extraordinárias provenientes de royalties, participações especiais, tributos pagos pelo setor de óleo e gás e dividendos de empresas estatais poderão ser utilizadas para compensar reduções de impostos federais sobre diesel, biodiesel, gasolina, etanol e querosene de aviação.
A lógica econômica do mecanismo
A proposta contém uma lógica de estabilização que merece atenção. Choques internacionais do petróleo possuem efeitos relevantes sobre a economia brasileira porque combustíveis estão presentes direta ou indiretamente em praticamente todas as cadeias produtivas. Diesel mais caro aumenta o custo do transporte rodoviário; combustíveis pressionam índices de preços; custos logísticos maiores chegam à indústria, ao comércio e aos serviços.
Utilizar parte de uma receita pública extraordinária produzida pelo próprio choque para amortecer seus efeitos pode funcionar como uma espécie de mecanismo anticíclico. Quando o petróleo sobe fortemente, aumenta a arrecadação associada à produção brasileira e parte desse ganho pode ser utilizada para reduzir a transmissão do choque para a economia doméstica.
Há, contudo, uma diferença importante entre um mecanismo permanente e previsível de estabilização e intervenções discricionárias realizadas sempre que os preços aumentam. No segundo caso, surge o risco de transformar uma receita extraordinária e volátil em fonte recorrente de financiamento de benefícios. Esse é um ponto central. Receitas decorrentes de preços excepcionalmente elevados do petróleo não devem ser tratadas como receitas permanentes. Se despesas ou renúncias tributárias se tornarem estruturalmente dependentes desses recursos, uma queda posterior do petróleo pode produzir um problema fiscal adicional.
O problema é que o projeto cresceu
Durante sua tramitação, a proposta deixou de tratar exclusivamente da resposta ao choque dos combustíveis e passou a incorporar diferentes medidas fiscais e benefícios setoriais. Entre elas estão uma subvenção de até R$ 1,2 bilhão aos produtores de etanol, autorização para utilização de até R$ 750 milhões em créditos de PIS/Cofins pelo setor, benefícios para fertilizantes e minerais críticos e incentivos tributários associados à Copa do Mundo Feminina de 2027.
Também foi autorizada uma ampliação de até R$ 2,5 bilhões nas despesas do Ministério da Defesa fora dos limites fiscais em 2026. Além disso, o texto permite antecipar para este ano até R$ 3 bilhões em despesas de saúde e educação originalmente previstas para 2027, também fora do limite de despesas e da meta de resultado primário. A consequência é que uma proposta originalmente concebida para administrar os efeitos de um choque externo acabou se transformando em um pacote fiscal significativamente mais abrangente.
O dilema fiscal
Esse ponto merece preocupação porque o Brasil já enfrenta dificuldades para estabilizar sua trajetória fiscal. O governo estimava, no relatório de avaliação orçamentária de julho, déficit de aproximadamente R$ 52 bilhões para 2026. Considerando apenas os R$ 2,5 bilhões adicionais para Defesa e os R$ 3 bilhões antecipados para saúde e educação, esse resultado poderia alcançar R$ 57,5 bilhões. Individualmente, cada exceção pode apresentar uma justificativa econômica ou política. O problema aparece quando exceções sucessivas passam a compor a execução normal da política fiscal.
Uma regra fiscal funciona não apenas porque estabelece limites formais, mas porque agentes econômicos acreditam que esses limites serão respeitados. Quanto maior o número de despesas retiradas do arcabouço, menor tende a ser a capacidade da regra de funcionar como referência para a trajetória futura das contas públicas. Isso produz um possível paradoxo: uma política destinada a reduzir preços no curto prazo pode, caso contribua para deteriorar as expectativas fiscais, produzir pressões em sentido contrário por meio dos juros, do câmbio e das expectativas de inflação.
As contrapartidas fiscais
O texto aprovado também incorpora mecanismos destinados a limitar esse risco. Caso as projeções fiscais apontem déficit primário, determinadas despesas vinculadas por legislação passarão, no exercício seguinte, a ter crescimento limitado pelas regras do arcabouço fiscal. A restrição permanecerá enquanto não houver projeção de superávit. Entre os gastos potencialmente afetados estão fundos como o Fundo Constitucional do Distrito Federal e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.
Outra mudança procura evitar que receitas extraordinárias provenientes da comercialização de petróleo e gás aumentem automaticamente determinadas despesas vinculadas à Receita Corrente Líquida. A lógica é impedir que uma receita temporária gere automaticamente obrigações permanentes de gasto. Segundo o Ministério da Fazenda, essas mudanças poderiam abrir aproximadamente R$ 10 bilhões de espaço para outras despesas já em 2027. Essas travas caminham na direção econômica correta ao reconhecer um princípio importante: receitas extraordinárias não deveriam produzir automaticamente aumentos permanentes das despesas obrigatórias.
O efeito sobre inflação e atividade
Se efetivamente resultar em redução dos preços dos combustíveis, a medida pode produzir efeitos positivos no curto prazo. Combustíveis possuem impacto direto sobre a inflação e indireto por meio dos custos logísticos e produtivos. A redução do diesel possui impacto particularmente disseminado em uma economia ainda fortemente dependente do transporte rodoviário. Gasolina e etanol também afetam diretamente o orçamento das famílias, enquanto o querosene de aviação interfere nos custos do transporte aéreo.
Nesse sentido, amortecer temporariamente um choque externo pode reduzir a propagação da alta do petróleo para outros preços e diminuir os chamados efeitos de segunda ordem sobre a inflação. Mas é importante diferenciar redução temporária da inflação de redução permanente das pressões inflacionárias. Subsídios ou desonerações conseguem alterar o preço pago pelo consumidor, mas não eliminam o aumento do custo econômico provocado pelo petróleo mais caro. Em alguma medida, esse custo é transferido do consumidor para o orçamento público.
O risco dos incentivos
Outro ponto sensível é a ampliação de benefícios tributários. O projeto flexibiliza restrições existentes justamente para permitir novos incentivos a setores como fertilizantes e minerais críticos. No caso dos fertilizantes, a estimativa mencionada durante a tramitação chega a aproximadamente R$ 5 bilhões em cinco anos.
Políticas voltadas à redução da dependência externa de fertilizantes ou ao desenvolvimento da cadeia de minerais críticos podem possuir justificativas estratégicas. Entretanto, isso não elimina a necessidade de avaliar custo, prazo, contrapartidas e resultados. O risco é utilizar uma emergência associada ao petróleo para flexibilizar regras fiscais e acomodar políticas que deveriam ser discutidas separadamente, acompanhadas de análises próprias de custo-benefício.
Uma boa ideia exige uma boa regra
A utilização de receitas extraordinárias do petróleo para suavizar choques temporários pode ser economicamente defensável. Países produtores de commodities frequentemente utilizam mecanismos fiscais para evitar que oscilações internacionais sejam integralmente transmitidas para sua economia doméstica. Para funcionar adequadamente, entretanto, um mecanismo desse tipo precisa ser previsível, transparente e simétrico.
Em períodos de petróleo excepcionalmente caro, parte da receita adicional poderia alimentar um mecanismo de estabilização. Em períodos de preços normais ou baixos, os benefícios deveriam ser reduzidos ou suspensos. Isso impediria que uma política temporária se transformasse em despesa permanente. Também seria importante estabelecer critérios objetivos para definir o que constitui receita extraordinária, quanto dela pode ser utilizada, quais combustíveis podem ser beneficiados e em quais condições o mecanismo é encerrado.
Conclusão
O projeto aprovado pelo Congresso reúne duas discussões diferentes. A primeira é econômica: como um país produtor de petróleo pode utilizar parte dos ganhos fiscais decorrentes de uma alta excepcional da commodity para reduzir os impactos desse mesmo choque sobre consumidores e empresas. Há racionalidade econômica nessa discussão. A segunda é fiscal: até que ponto uma situação excepcional pode justificar novas despesas, benefícios tributários e exclusões das regras fiscais. Nesse aspecto, a cautela deve ser maior.
O principal risco não está necessariamente no tamanho isolado das medidas aprovadas, mas no precedente criado pela multiplicação de exceções. Uma regra fiscal perde efetividade quando aquilo que deveria ser excepcional passa a ocorrer de forma recorrente. O desafio, portanto, é transformar a volatilidade do petróleo em um mecanismo de estabilização, e não em justificativa permanente para ampliação de gastos. Proteger consumidores de choques externos pode ser uma política legítima. Preservar a sustentabilidade das contas públicas também é. No longo prazo, as duas coisas precisam caminhar juntas.
